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国务院大力推广PPP 打破低签约率桎梏

2018-08-14 admin

  5月22日,国务院办公厅转发财政部、发改委、人民银行《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》(国办发〔2015〕42号,以下简称42号文)。意见提出,鼓励在能源、交通运输、水利、环境保护等公共服务领域,采用政府和社会资本合作模式(即PPP),吸引社会资本参与,并将推广PPP与大众创业、万众创新列为“双引擎”。

  君合律师事务所合伙人刘世坚在接受《每日经济新闻》记者采访时表示,国家对PPP模式赋予了极高的战略地位,并为此出台了各项政策,在政策保障、组织安排、部门利益协调方面做出的努力,都充分显示出PPP模式当仁不让的“准国策”地位。

  42号文称,为打造大众创业、万众创新和增加公共产品、公共服务“双引擎”,在改善民生中培育经济增长新动力,改革创新公共服务供给机制,大力推广PPP模式。

  上海市财政局金融处纪鑫华认为,对于PPP的意义,突出增加了对于大众创业和经济增长的表述,PPP已超越在优化公共服务供给和化解政府债务方面的意义,外延得到了很大拓展。

  对于PPP的推广领域,42号文列出了包括能源、交通运输、水利、教育及文化等16个公共服务领域。其中,在能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等特定领域需要实施特许经营的,按《基础设施和公用事业特许经营管理办法》执行。

  北京大岳咨询公司总经理金永祥向《每日经济新闻》记者表示,指导意见与特许经营管理办法形成了“姊妹篇”,进一步明确了特许经营和PPP的关系,不是所有的PPP项目都会实行特许经营制度,强调了政府主张的PPP的内涵,表明财政部与发改委之间的意见越来越统一。

  由于PPP纳入到地方预算管理,财政部明确地方PPP项目占一般公共预算支出比例不得超10%。这次42号文也进一步明确,开展财政承受能力论证,统筹评估和控制项目的财政支出责任,促进中长期财政可持续发展。

  一直以来,地方推广PPP对稳增长和化解地方债务已成题中要义。42号文进一步确立PPP推广的目标“减少地方政府性债务,在新建公共服务项目中,逐步增加使用政府和社会资本合作模式的比例。”

  具体而言,要将融资平台公司存量公共服务项目转型为政府和社会资本合作项目,引入社会资本参与改造和运营,将政府性债务转换为非政府性债务,减轻地方政府的债务压力,腾出资金用于重点民生项目建设。“大力推动融资平台公司与政府脱钩,对符合要求的融资平台可作为社会资本参与当地政府和社会资本合作项目。严禁融资平台公司通过保底承诺等方式参与政府和社会资本合作项目,进行变相融资。”PPP业内人士普遍认为,此举大大拓宽了部分优质省级平台公司参与PPP的路径。

  此前,PPP项目虽然曾大量推出,但是真正签约率并不高,部分地区只有10%左右,社会资本的观望情绪较重。

  对此,42号文明确,要进一步落实国务院常务会议的决定,具体出台包括对PPP项目实施简化审批,保障项目用地等扶持措施,鼓励项目运营主体利用资本市场直接融资等。

  例如在财政金融安排上,中央财政将出资引导设立地方政府和社会资本合作融资支持基金,鼓励开发性金融机构发挥中长期贷款优势,引导商业性金融机构拓宽项目融资渠道。

  君合律师事务所合伙人刘世坚认为,社会资本有“三怕”—怕陷阱、怕违约、怕反复,“通知鼓励资本市场、开发性、政策性金融机构与PPP模式的全面对接。而这样一种对接一旦成功,则PPP模式的生命力将大为增强,创新的空间也将得到极大拓展。社会资本所担心的政策性 反复 的风险也会因此而大幅减低。”

  另外,42号文涉及最多项应该是绩效考核,全文总共有十余次之多。如“政府以运营补贴等作为社会资本提供公共服务的对价,国务院大力推广PPP 打破低签约率桎梏以绩效评价结果作为对价支付依据”。

  刘世坚表示,由此可见国家对PPP项目的产出质量的重视,此前多部委已有相关规定,绩效评价与考核在PPP项目当中的重要位置已经不容置疑,“PPP项目里的绩效评价已经成为政府方的一把利剑,在PPP项目的全生命周期当中如影随形,并直接关系到项目对价、付费和调价等重大边界条件的落实及调整。”